《法制日报》2010年12月2日08版

加快法治政府建设步伐

中国政法大学副校长 马怀德

不久前，国务院发布了《关于加强法治政府建设的意见》，明确提出了未来一段时间推进依法行政建设法治政府的目标与具体任务。随着经济社会的快速发展，公民权利意识不断增强，加之现代信息技术和互联网等新兴媒体提供了更加便利的技术支持，法治政府建设实践中提出越来越多复杂棘手的难题，亟待学术界回答。需要解决的问题很多，诸如户籍、弱势群体的特别保护、信访、精神病人的治疗与管束、流动人口违法犯罪率高、行政管理体制改革中的法律问题、法律有效实施的动力不足、司法救济渠道不畅通导致的信访不信法等都是亟待研究解决的问题。在我看来，加快法治政府建设必须重点解决以下几个方面的问题。

第一，进一步改革完善行政体制。法治政府不仅是一个有限有为的政府，还应当是一个高效便民的政府。要实现这一目标，必须进一步推进行政体制改革。具体而言，一要推进政府职能转变，实现行政组织程序的法制化。十七大报告提出要重点推进行政管理体制改革，实现行政组织和程序的法制化、规范化和制度化。重点要推进转变政府职能。现在我国的组织法并不健全，只有一个80年代的国务院组织法，只有十几条，远远不够用，各部门缺少组织法，而且组织体制和职责权限尚在变动过程中，还没有完全稳定到一定程度。所以，用部门规章规定组织的职能和权限，是可行的也是有必要的，而不能简单地靠“三定方案”解决。改革开放后开展了6次机构改革，政府职能还没有完全调整到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，所以转变政府职能的任务很重；

二是要理顺关系，优化结构，提高效率。不仅要理顺垂直管理部门和地方政府的关系，还要理顺行政机关内部各种职能关系，要减少政府层级优化结构；三是要规范行政行为，减少行政审批，减少政府对微观经济运行的干预；四要加大机构整合力度，健全部门间的协调配合机制。第二，完善立法、执法和司法，使体现正义的良法真正得到有效实施。目前，我国的立法、执法、司法这三个领域都不同程度地存在一些问题。比如，部门立法仍然很普遍，部门起草法律，不可避免就有部门的色彩和因素，要改革现在的部门起草法律制度，要增加公众的参与、民主的论证，以及其他部门———特别是人民代表机构，对行政立法有效的约束和监督。让立法更加体现广大人民的意志，顺应民心，反映民意。

执法问题更为重要，因为我们的法律还没有进入自动运转的状态，还是运动式的执法。法律是不自动运转的，法律的实施靠媒体的曝光、领导的批示。通常事情发生之后，先是媒体曝光，然后是领导批示，接下来才是执法司法机关通过法律手段解决问题。所以，很多重要的法律被架空了，无法有效实施，甚至有越来越多的人试图规避法律，拒绝执行法律。法律不能自动运转，是目前中国法治领域最重要的现象。因此，如何增强法律的权威、保证法律有效实施是当前法学界需要重点研究的问题，也应当成为决策部门重点关注的问题。

司法公正尤为关键。司法在法律实施乃至公民权利保障的过程中，发挥的作用更为独特。如果司法不公或者司法腐败，司法不能公正、独立地行使审判权、监督权，这个作用也发挥不了。所以，现在严格实施法律的重点，是保证法院、检察院的司法权威，保证它公正、独立地公开行使这些审判权力、监督权力。

第三，进一步健全行政程序和激励监督制度，是未来行政法治很重要的任务。如果没有行政程序法，一个国家的法律体系就是不完整的。所以，制订行政程序法，是未来一段时间内我们的重要任务之一。为此，建议各地的党政部门，要把执行、实施法律，作为政绩考核标准中最重要的指标。这个地方经济抓得好不好是一个指标，但是这个地方法治搞得好不好是更重要的指标。如果以牺牲、破坏法治的方式取得了经济的发展，那是一种倒退，应该受到批评、受到苛责。所以“法治GDP”比经济GDP更重要。因为政府的职能，政府的作用，就是实施法律、执行法律，保护老百姓的权利，维持社会的公共利益。如果不讲法治，继续走“经济GDP”崇拜之路，那我们就会离法治越来越远，不可能达到建设法治国家、法治政府这样宏大的目标。

第四，重新认识信访和诉讼等纠纷解决制度，将各类纠纷有效引导到法治轨道上来。必须对信访制度、诉讼制度等进行较大力度的改革，使之更加适应新形势下社会矛盾和纠纷解决的要求。重新认识信访功能，严格限制信访范围，使信访回归到下情上达、了解信息、转交信件的最初定位。尽可能限制信访在案件实体处理方面的功能，将各类涉法、涉诉信访案件剥离至司法救济渠道。同时建立起信访与复议、诉讼、申诉等法定纠纷解决渠道的衔接机制。鼓励行政复议机关与人民法院在信访机构设立接待室，使大批涉法、涉诉的信访案件直接进入复议诉讼等程序。还应该修改相关法律，扩大行政复议、行政诉讼和民事诉讼等受案范围，降低起诉条件，改革审判方式，扩大调解和解范围。改革两审终审制度，将审级增加为三级，降低当事人诉讼成本，提高司法裁判的公信度，将各类争议尽可能引导到正式的救济渠道上来。各级领导在重视信访工作的同时减少批示、增加指导，将各类争议逐步引导到纠纷解决的主渠道上来。应当充分发挥多元化纠纷解决机制的作用，分清主次，鼓励公众更加理性地选择救济渠道，更多运用行政复议、行政诉讼等方式维护自己的合法权益。

第五，弘扬法治精神，提高全民法律素质，为构建和谐社会奠定人文基础。进一步提高公民特别是领导干部公务员的法律素质和法治观念，为构建和谐社会奠定人文基础。通过日益广泛的法学教育和普法宣传，树立法律的权威，目前社会公众特别是公务人员的法治意识和规则意识仍然比较淡薄。尽管政府自上个世纪80年代以来进行了比较广泛的法律普及工作。但是，法学教育与普法效果并不平衡。表现为三个方面，即公众权利意识强，规则意识弱；公务员权力意识强，责任意识淡；上级政府法治观念强，下级政府法治意识弱。进一步完善法律普及与法律教育制度，重点做好权利与义务，权力与责任、上级与下级的均衡普法，鼓励公务人员通过实践掌握与运用法律。提高公众的素质，减少和抑制纠纷，鼓励公众通过合法正当的渠道解决争议。