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期待“三公经费”公开更深入

【来源】 《中国纪检监察报》2012年7月27日

“三公经费”花得是否合理，主要还是看这种消费是否是政府机关有效履职所必需的，也就是在勤政与廉政之间寻找一个恰当的结合点。如属必需，则花多一些的钱也是值得的；如无此必要，则尽量削减甚至放弃。我们不能陷于“惟数字主义”，有一个重要的原因就是，防止负担转移。

继去年中央部门首次公布“三公经费”后，7月19日开始，中央部门第二次向社会公开了上一年度“三公经费”使用情况。

今年各部门公布“三公经费”情况呈现出以下几个方面的特点：一是时间较为集中。在7月19日当天，就有92家中央部门密集公布了“三公经费”情况。按照程序，全国人大常委会审查批准中央部门决算后，财政部应在20日内批复中央部门决算，98个中央部门收到财政部批复后即可公开本部门决算，而7月19日正是各部门收到财政部批复的日子，所以出现了“百舸争流”的喜人局面。二是形式渐趋规范。与去年公布时格式千差万别、杂乱无章相比，今年各部门公布决算格式渐趋统一。三是内容更趋人性化。与去年各部门公布“三公消费”两张乏味的表格和一堆干巴巴的数字相比，今年各部门公布的“三公消费”内容“有血有肉”、有数字、有具体说明、有基本概念解释，这些人性化的表达方式，能够帮助人们更清楚地了解“三公经费”的使用情况。

2008年5月1日，《中华人民共和国政府信息公开条例》开始施行，该条例明确将财政预算、决算报告作为需要重点公开的政府信息。2011年3月国务院决定，向全国人大常委会报告中央财政决算时，将中央级“三公经费”支出情况纳入报告内容。2011年，中央各部门也开始正式公布“三公经费”使用情况。2012年，在总结前一年公布“三公经费”经验的基础上，中央各部门根据社会的呼吁和广大人民群众的要求，调整了公布的内容和形式，在一定程度上增强了其通俗性和可读性。

中央各部门“三公经费”的公开已经推行了两年，取得了初步成效，也存在一些问题。但必须认识到，任何一项制度的实施，都要经历从初步探索到健全完善的不断发展的过程，所以，我们大可不必对处于探索初期的“三公经费”公开横加指责、求全责备。从善意的角度，对其发展完善提出一些建议倒也是需要的。在笔者看来，以下几个方面值得关注。

一是国家机关和公职人员要树立“纳税人”意识。所谓“纳税人”意识，就是一定要清楚，国家和政府的运转是靠纳税人的钱来维系的，税收是国家财政之基。我们经常说“百姓是衣食父母”，就是这个道理。既然纳税人出了钱，当然就有权利知晓这些钱是如何消费的。有了“纳税人”意识，官员们就应该摒弃“官本位”思想和特权观念，勇于放弃“既得利益”，而“既得利益”应该是“三公消费”制度改革的最大障碍。

二是不能单纯从数字上考虑问题。我们不能单纯从数字上考虑问题，认为“三公经费”只要数字小就好。要强调在“三公经费”问题上勤政与廉政相平衡的原则。“三公经费”花得是否合理，主要还是看这种消费是否是政府机关有效履职所必需的，也就是在勤政与廉政之间寻找一个恰当的结合点。如属必需，则花多一些的钱也是值得的；如无此必要，则尽量削减甚至放弃。我们不能陷于“惟数字主义”，有一个重要的原因就是，防止负担转移。现实生活中，一些机关为节省自己的开支，把负担转移给下级机关或行业企业。从表面上看，上级机关的“三公”开支确实减少了，但它是以加重下级机关或行业企业的负担为代价的。我们强调不能单纯从数字上进行衡量，还有一个重要原因是，中央各部门之间，往往并非具有必然的可比较性。中央各部门，工作性质不同，职能不同，对象不同，范围不同，方式方法不同，上述差异必然导致中央各部门在“三公经费”方面消费数量上的差异。比如，海关总署、国家质检总局、国家统计局、中国气象局、中国科学院、农业部、体育总局、中国银监会等中央部门2011年的“三公经费”均超过了亿元，而国税总局更是独占鳌头，其2011年“三公经费”支出达到20.38亿元，其中光是公车费用就高达13.7亿元。之所以如此，是因为国税系统实行垂直管理，至2011年底，国税系统就拥有执法执勤用车和一般公务用车49850辆。所以，对不同部门做数字上的比较有时并非合理。

三是要加强预算管理。预算管理是财政支出的“总闸门”。把好预算这道关，就等于控制了财政支出 的“水龙头”。应该看到，今年中央各部门公布的财政预决算表虽然包含了“事业收入”、“经营收入”等其它“非财政拨款收入”，但由于屡禁不止的“小金库”的存在，使得“三公消费”又多了一个重要的隐性来源。当务之急，就是要加强预算管理，把预算外收入全部纳入预算管理，从源头上减少或者说杜绝“三公经费”的不合理消费，将政府的所有消费均置于“阳光照射”之下。另外，要强调预算的刚性约束作用，非经严格的法定程序不得随意改变预算。我国现行预算法规定：“经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变。”但在实践中，一些政府机关以工作需要并时间紧迫为由，非经法定程序改变和追加预算，先斩后奏。

今年7月初，全国人大法工委公布了《中华人民共和国预算法修正案（草案二次审议稿）》，向社会公开征集意见。其中明确规定各级政府、各部门、各单位应当将所有政府收入全部列入预算，不得隐瞒、少列，也不得将上年的非正常收入作为编制预算收入的依据；经批准的预算、预算调整、决算，应当及时向社会公开。此外，征求意见稿还修改补充了违反上述规定应承担的法律责任条款。相信随着预算法的修改完善，我国各级政府的预算管理将更加科学规范，“三公经费”的使用也会更加透明合理。

四是“三公经费”公开要进一步细致化和通俗化。应该肯定的是，今年中央各部门公布的“三公经费”项目表已经比去年有了长足的进步，除了干枯的数字表格之外，还增加了使用经费的一些说明。但总的来说，表格及其说明依然是粗线条和笼统的，对每一笔具体的支出，群众依然无法知晓和监督。比如2011年南水北调办34人出国考察，人均花费5.63万元，这些钱都花在哪里，是怎么花的，百姓依然一头雾水。温家宝总理近年来在多个场合反复强调，要创造条件让人民群众批评政府、监督政府，而批评权和监督权行使的前提就是公民知情权的保障，而只有将这些数字具体化、表述通俗化，才能使公民的知情权得到最大限度的满足和实现。信息公开的细致化和通俗化将换来群众更大的理解、信任和支持。全国人大财政经济委员会副主任委员高强曾经说过：“让人看不懂的预算报告不是一个好报告，让人看不懂的预算也不是一个好预算。”

五是要加强对“三公消费”的审计和问责。“三公经费”要公开，但不能止于公开，公开必须要与审计、问责联系在一起，强化责任追究。对于非因法定事由拒不公开或者不正确公开“三公经费”使用情况的，要按照《政府信息公开条例》和其它有关规定，追究行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员的责任；对于在“三公消费”中，明显超出必要限度挥霍公款、铺张浪费、假公济私的，要严格依纪依法追究责任。职责是职权与责任的统一体，有职权必有责任。只有严格落实责任追究，才能体现法律法规的严肃性，提高其执行力。我国现在“三公消费”中的许多问题，实际上都是由于责任追究不落实、不到位造成的。

六是要稳步推动省、市、县乡各级政府“三公经费”的公开。2011年以来，随着中央部门“三公经费”的公开，北京市、江西省等省级地方政府也都步中央机关后尘开始公开“三公经费”使用情况。2012年6月，国务院发布了《机关事务管理条例》，该条例即将于2012年10月1日起施行。条例要求各级人民政府定期公布“三公经费”情况，明确了对超预算、超标准行为应给予的政纪处分。这是我国直接规定“三公经费”公开、使用及法律责任的首个行政法规。按照该条例，我国各级政府都“应当遵循保障公务、厉行节约、务实高效、公开透明的原则”正确使用“三公经费”，并向社会公开“三公经费”使用情况。如此一来，各级政府上下联动，系统推进，“三公经费”的公开将不会再有死角，一个更为崭新的“阳光政府”的形象将呈现在人民面前。

（作者 胡明 中国政法大学党委副书记、纪委书记，教授）