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“三公经费”使用应遵循比例原则

胡 明

“三公经费”是指政府部门人员在因公出国(境)、公务车购置及运行、公务招待过程中支出的财政经费。继去年中央部门首次公布“三公经费”后，今年7月19日后，中央部门第二次向社会公开了2011年度“三公经费”使用情况。

中央部门“三公经费”公开力度不断加大

2008年5月1日，《中华人民共和国政府信息公开条例》开始施行，该条例明确将财政预算、决算报告作为需要重点公开的政府信息。2009年，国务院有关部门首次向社会主动公开了经全国人大批准的当年中央财政收入预算表等4张报表。2010年，国务院有关部门向社会公开了经全国人大审议通过的中央财政预算表12张，比2009年增加了8张预算表，涵盖了政府性基金预算和国有资本经营预算，公开力度进一步加大。与此同时，中央财政预算公开的内容也更加细化。2010年公开的中央本级支出预算细化为23“类”123“款”，比2009年增加了2“类”82“款”内容。据统计，2010年共有74家中央部门向社会公开了部门预算收支总表和财政拨款支出预算表。但遗憾的是，2010年中央部门公开预算并没有涉及群众普遍关注的“三公经费”情况。

在人民群众的热切期盼下，2011年3月，国务院决定，向全国人大常委会报告中央财政决算时，将中央级“三公经费”支出情况纳入报告内容。2011年，中央各部门开始正式公布“三公经费”使用情况。但是，2011年“三公经费”的公布在给人们带来欣喜的同时，由于是初次尝试，许多不成熟的做法也广为诟病。但值得肯定的是，中央政府终于坚定地迈出了这具有历史意义的重要一步。

2012年，在总结前一年公布“三公经费”经验的基础上，中央各部门积极回应社会关切，不仅公布时间快，而且调整了公布的内容和形式，在一定程度上增强了其通俗性和可读性。

“三公经费”公开体现了对人民主权原则的尊重

现代共和制国家都是建立在人民主权原则之上的，即国家的所有权力从终极意义上来说，都归属于人民，这就是所谓的“民主”。我国的国体是人民民主专政的社会主义国家，政体是人民代表大会制度。国体和政体都体现了我国是真正意义上的人民主权国家，这也就是我们常说的“人民当家作主”。既然人民当家作主，所有公职人员都是人民的公仆。人民通过制定宪法的方式赋予公共机构以权力，并通过选举等方式产生公职人员，由他们具体行使公共权力。人民通过上述方式建立起与公职人员的委托代理关系。委托代理的事项范围就是宪法和法律赋予公共机构的权力，而行为方式则是宪法和法律规定对公职人员行为的种种约束，比如各种程序制度。作为受托人或者代理人的公职人员应当在委托代理事项范围内，恪尽职守，完成委托代理事项，而不应滥用这种委托代理权力，背离委托代理的初衷。人民有权要求作为受托人的公职人员定期述职或以其他方式汇报履职的情况。“三公经费”公开，体现了对人民主权原则的尊重。

“三公经费”实际上就是公职人员在履行职责即办理委托代理事项过程中产生的费用。比如公务用车，实际上是为了办理委托代理事项而在交通上的需要;公款接待和公款出国，则是为了与委托代理事项有关的国内外人员维护人际关系、加强工作交流、提升自身履职能力的需要。所以，“三公经费”作为公职人员履职的必要手段，其使用应该接受委托人的监督。当“三公经费”的使用与办理委托代理事项(履行公职)无关或背离委托初衷时，人民有权要求公职人员纠正，甚至可以撤销委托(即对有过错的公职人员进行免职、撤职甚至开除处理)。

“三公经费”的使用应遵循比例原则

“三公经费”公开是一种进步，但这不是问题的全部，或者说不是问题的根本。中央各部门以及各地在公开“三公经费”的同时，更应该注重“三公经费”的科学合理使用，即科学合理地进行“三公消费”。行政法上有一个重要原则叫“比例原则”。它包含适当性原则、必要性原则和狭义比例原则三个子原则。笔者认为，“三公经费”的使用应遵循比例原则。

适当性原则又称为妥当性原则、妥适性原则、适合性原则，是指所采取的措施必须能够实现行政目的或至少有助于行政目的达到并且是正确的手段。“三公经费”使用应当符合适当性原则，要求“三公消费”必须是能够实现或有助于实现行政目的而进行的消费。这里要注意两点:一点是“三公消费”必须是实现行政目的所必需的，行政机关为有效履职需要，才能使用“三公经费”;另一点是“三公消费”必须是为满足行政目的而进行的消费，行政目的当然是以公共利益为基础的，所以“三公经费”必须是为公共利益而消费，消费受益的也是公共利益，而非官员个人利益。适当性原则构成了“三公消费”的正义基础，失却这一原则，“三公消费”假如与官员私利结合在一起，官员假公济私，以权谋私，则背离了“三公经费”设置的初衷。

必要性原则又称最少侵害原则、最温和方式原则、不可替代性原则，其是指在前述适当性原则已获肯定后，在能达到行政目的之诸方式中，应选择对人民权利最小侵害的方式。如果说适当性原则规制“三公消费”的“质”的方面，则必要性原则规制“三公消费”的“量”的方面。这就要求，“三公经费”的使用必须在合目的的前提下，尽量本着节俭的原则，而不能铺张浪费。因为只有这样，“三公消费”给人民群众造成的负担才最小。而且，还要求消费项目尽量是不可替代的，也就是非此不能有效完成行政任务，如果有支出成本较低的其他有效履职方式，应尽量选择成本较低的方式。

狭义比例原则又称比例性原则、相称性原则、均衡原则，即行政权力所采取的措施与其所达到的目的之间必须合比例或相称。如果说适当性原则端正“三公消费”的目的，必要性原则矫正“三公消费”的“度量”的话，那么狭义比例原则为这两者建立桥梁或联系。它要求“三公消费”的具体项目和数额必须与行政目的和需要相称;“三公经费”的使用必须在勤政与廉政之间寻求一种平衡。也就是说，“三公消费”必须是勤政所需要的必要的手段和措施，同时不能违背廉政的要求。所以，“三公经费”的使用不能“唯数字主义”。不是说数字越低就必然越好，“三公经费”使用是否得当，要看是不是行政机关及其工作人员有效履职所必须使用的。当然，在满足有效履职这一要求的前提下，“三公消费”的数字越小越好。我们不赞成“三公经费”不恰当增加，同时也要注意另外一种倾向，那就是有的机关在削减了“三公经费”数额后，陷于不作为或不积极作为的状态。而这对于人民群众权益来说，可能危害性更大。所以，在“三公经费”的使用问题上，勤政与廉政两个价值目标必须兼顾，缺一不可。

比例原则的上述三个子原则中，适当性原则要求手段有助于目的实现，必要性原则要求实现目的的手段是最小侵害的，而狭义比例原则要求行政权力的行使与其目的之间要建立正相当的比例关系。这三项子原则分别从“目的取向”、“法律后果”、“价值取向”三个维度对行政行为的实施作出规束。比例原则对我国行政法治建设具有重要意义，对于“三公经费”的使用也同样具有重要价值。“三公消费”应该符合公权力行使的目的、对老百姓造成的负担最小且与行政目的相称，如不符合上述原则，则“三公消费”的正当性当受检讨。

(作者胡明，系中国政法大学党委副书记、纪委书记、教授)